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港口區沙潭江經開區、漁洲城開發區征遷過程中閑置土地的處置和管理調研

2018-03-26 16:54     来源:港口区自然资源局
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  一、港口区沙潭江經開區、漁洲城開發區闲置土地概況 

  一閑置土地概念界定 

  根據國土資源部1999年4月28日頒布的《閑置土地處理辦法》中的定義,閑置土地是指土地使用者依法取得土地使用權後,未經原批准用地的人民政府同意,超過規定的期限(一般是兩年)未動工開發建設的建設用地。判斷土地是否閑置,應當從兩個層面入手。第一,要看土地利用形式,即土地是否被閑置;其二,要看地上附著物的功能是否得到充分發揮。因此,認爲閑置土地有廣義和狹義兩層內涵。狹義上的閑置土地是指土地使用者獲得城市建設用地的土地使用權後,超過合同規定的期限未發利用的土地。而廣義上的閑置土地則是指在較長時期內處于空閑、擱置或未充分利用的土地,包括未動工開發的城市建設用地,以及無人居住的房屋、爛尾樓、危舊房、廢棄鐵路和碼頭等用地。 

  二我国闲置土地的立法概況 

  我國關于土地利用和閑置土地的規定散見于憲法、物權法、土地管理法、城市房地産管理法、國務院規定、部門規章以及其他政策性文件中。 

  憲法對土地利用做出了總綱性、概括性的規定,憲法第十條第五款規定“一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地。”《中華人民共和國城市房地産管理法》第二十五條規定以出讓方式取得土地使用權進行房地産開發的,必須按照土地使用權出讓合同約定的土地用途、動工開發期限開發土地。超過出讓合同約定的動工開發日期滿一年未動工開發的,可以征收相當于土地使用權出讓金百分之二十以下的土地閑置費滿二年未動工開發的,可以無償收回土地使用權,但是,因不可抗力或者政府、政府有關部門的行爲或者動工開發必需的前期工作造成動工開發遲延的除外。《中華人民共和國土地管理法》第三十七條用三款對閑置土地做出了規定,第一款禁止任何單位和個人閑置、荒蕪耕地。己經辦理審批手續的非農業建設占用耕地,一年內不用而又可以耕種並收獲的,應當由原耕種該幅耕地的集體或者個人恢複耕種,也可以由用地單位組織耕種一年以上未動工建設的,應當按照省、自治區、直轄市的規定繳納閑置費連續二年未使用的,經原批准機關批准,由縣級以上人民政府無償收回用地單位的土地使用權該幅土地原爲農民集體所有的,應當交由原農村集體經濟組織恢複耕種。第二款在城市規劃區範圍內,以出讓方式取得土地使用權進行房地産開發的閑置土地。1999年4月8日,國土資源部發布了第5號部長令,公布了《閑置土地處置辦法》,該辦法明確了閑置土地的概念,可以認定爲閑置土地的三種情形、閑置土地認定主體、閑置土地處置的六種方式、閑置土地處置程序、收回的閑置土地利用方式等。由于現行處理方式缺少與當事人協商環節,處置難度較大;閑置土地的認定標准、處置主體等缺乏處置程序性規定,需要進一步明晰,需要妥善處置盤活利用等問題。 

  三港口區沙潭江經開區、漁洲城開發區征地拆遷過程中産生的閑置土地情況 

  沙潭江經開區 

  征用土地情况:沙潭江經開區于1993年11月由公车政府筹建处开发建设,开发土地面积1180亩,1995年由公车镇房地产公司接管,并加征土地280亩,实际共征用土地1460亩。征用土地位于垭港村辖区内,主要涉及到上割、中间屋、前进、和平等四个生产队的群众集体土地,涉及群众320户共680人。 

  征地及工程欠款情況:應付土地征用款1380萬元,已付789萬元。累計拖欠群衆土地征用款591萬元(含利息約1000萬元),拖欠工程款1000萬元。城市投資開發公司建設公車臨海大道,使用房産公司征用的土地100畝,拖欠房産公司土地正征用款100萬元,土方工程款300萬元。出讓土地尚未收回款項300萬元,目前實際房地産公司還有700萬元在外資金,沒有收回。 

  土地的安排使用情况:应安排群众宅基地40亩,以划拨方式出让130亩,向社会公開出售300亩,除还未出售的250亩土地外,剩余土地都已抵押银行或工程款。 

  闲置土地情况:到目前为止,沙潭江經開區还有约1000亩的土地处于闲置、荒废状态。建设使用的只有公车镇人民政府、公车中心校等单位建设用地约350亩、公车临海大道路网建设用地100亩以及群众住宅建设用地12亩。 

  漁洲城開發區 

  征用土地情況:1992年開發建設漁洲城,征用土地2547畝。由于紅樹林保護區不能填埋以及預留公園用地,實際能使用的只有1944畝。1992年4月份防城港區管委托港口區房産公司接管,至1997年基本完成土地平整,逐步分配居民宅基地,並向社會出售土地。 

  征地及工程欠款情況:征用土地應付征地拆遷補償款4232.07萬元(包括土地征用款991.71萬元、拆遷安置費3241.36萬元),已付3458.42萬元,欠773.65萬元,累計拖欠貸款本息1989萬元,工程款417萬元。 

  土地的安排使用情況:應安排居民住宅用地221畝,涉及群衆480戶2170人口,實際已安排442戶1860人口,還有38戶群衆314人因欠拆遷補償費沒能得到妥善安置;向社會出售土地998.32畝;企業單位用地331.56畝,道路建設用地292畝;政府建設使用土地101.12畝。 

  閑置土地情況:據調查統計,目前漁洲城平整的土地還有898.22畝處于閑置、荒廢現狀,其中公司、企業單位集體購買的約占87.2%。有229戶的居民宅基地已建房使用或即將投入使用,宅基地建設使用率爲48%。公司、企業單位集體購買的土地大部分都已抵押銀行,以地抵資,一些沒有抵押的由于種種原因也未能開發建設,如:西南煤炭公司購買土地60畝(鐵路入口左側),港務局在其土地上安裝了高壓電線裝置,擾亂其整體規劃布局,其以此爲由,遲遲沒有開工建設,造成土地閑置。 

  二、港口区沙潭江經開區、漁洲城開發區土地闲置的原因 

  一是土地出讓金未確認 

  沙潭江經開區土地是以出让的方式取得土地使用权,土地出让金(1500万元)已经支付,但土地使用权未得到土地部门的确认,不能办理土地使用证,严重制约土地的开发建设。由于征用手续不完备,购有土地的客户不能开发使用土地,意见较大,这也是造成沙潭江經開區土地闲置的主要原因。 

  二是土地征用款未兌現 

  兌現土地征用款,這是征用土地的前期工作,也是進一步建設開發土地的必備條件,但有部分土地征用款未能兌現給群衆,出現投資者想投資建設,群衆以未兌現土地征用款爲由,出來阻止、幹擾的現象,影響土地的開發建設。 

  三是“三通一平”未完善 

  沙潭江經開區作为新开发的城镇,万业待兴,其城市应有的功能设备,基础设施尚未形成,市政规划、建设滞后,连最起码的“三通一平”也没有完善,作为客户、居民开发建设使用土地的条件之一。土地开发缺乏后续管理,城市配套设施跟不上,导致土地未能及时配套,造成土地闲置。 

  四是長期拖欠群衆拆遷安置費 

  漁洲城土地征用,涉及到很多居民的拆遷安置問題,目前,還有部分拆遷安置費政府沒有解決,居民不能拆舊房建新房,也不能解決建房資金,造成這片土地的居民宅基地很多出于閑置狀態。 

  五是“以上抵資”嚴重 

  購買土地的公司企業單位由于資金不足等多方原因,沒有能力建設用地投入生産,大部分都將土地使用權抵押銀行,如:市高級中學足球場及周邊連片約600畝土地,分別由福建、深圳、香港等多家公司購買,現都抵押。土地已抵押,現在他們更加沒有能力回贖,致使這些土地權屬被銀行掌管而沒能開發建設,基本處于靜止、閑置狀態。 

  三、預防和處置征遷過程中産生閑置土地的建議 

  一是完善土地供應法律制度 

  改革無計劃的土地供應模式爲有計劃、有調控的土地供應模式。政府作爲土地所有權人應當在土地供應方式、政策以及供應面積上作出改善。在供應方式上,根據年度國民經濟發展規劃,嚴格實施土地利用總體規劃,科學制定土地供應年度計劃,逐步縮小劃撥土地的範圍,積極推行土地使用權招標拍賣挂牌制度,增加地價的透明和競爭,實現政府土地收益的最大化在土地供應政策上,壟斷制定土地供應政策和土地供應産業政策,不符合土地供應政策和産業政策的堅決不予供地在土地供應面積上,妥善運用行政主體在行政合同中的相對優勢,控制大面積出讓經營性房地産用地,避免土地閑置和囤積居奇。在國有土地使用權出讓過程中,爲防止開發商一次性拿到大量土地後囤積,行政主體完全有權力也有必要對一次性出讓的面積規定一個上限。這對于規範土地出讓是一種有益的探索,出讓面積限額可根據城市規劃科學確定,在出讓合同上杜絕囤地行爲的發生。 

   二是建立和完善土地閑置法律制度 

  建立空閑地強制使用制度。爲了防止投機性囤積土地,提高土地利用率,用法律的形式建立空閑地強制使用制度。首先要明確界定空閑地。借鑒日本和我國台灣地區的經驗,可從土地面積、閑置時間、建築物與地價比例三方面結合界定空閑地。其次,明確土地閑置的懲罰性規定,對閑置土地建立收回、收購儲備制度,建立激活閑置土地的利用價值,統一規劃、統一收購、統一配套、統一管理、統一開放、統一建設,提高土地資源配置效率,實現土地增值,改善投資環境。三是明確土地閑置收費稅征收標准。凡是經認定符合閑置土地條件,應當收取土地閑置費的,應當明確土地閑置費的收取標准,可以細化爲幾種類型、土地閑置且土地使用權人無意轉讓的,土地閑置費的收取標准應當以閑置土地的市場評估價格爲基准按照固定比例收取,並明確界定收取的固定比例、土地閑置、土地使用權人有轉讓意向的,按照轉讓價格爲基准收取土地閑置稅,並明確規定稅率、土地閑置、土地使用權人雖然無意轉讓但己經司法程序判決或裁定轉讓的,按照司法程序中約定或拍賣的價格征收標准,稅率與土地閑置轉讓的稅率相同。四是明確規定或約定閑置土地起算時間。爲便于認定閑置土地期間起始點,建議在簽訂出讓合同後,與用地人簽署一份《國有土地交付確認書》,以書面形式對合同項下的各項要求給予確認。一旦出現訟爭,其證據效力可經司法確認這一簡易程序得到確認,也就彌補了《閑置土地處置辦法》在認定土地閑置上可操作性不強的不足。 

  三是建立完善土地閑置強制處置程序 

  建立並完善土地閑置處置程序。首先,對閑置土地采取收取閑置費和無償收回兩種處置方式,其次,要明確閑置土地處置的主體,即誰有權力來行使閑置土地處置權。根據我國國家作爲國有土地所用權的代表以及城市房地産管理法和土地管理法的規定,對土地是否閑置需要調查、詢問、確認等程序的認定,收取土地閑置費在一定意義上說,是行政部門對上地使用者不履行開發義務、浪費資源行爲的一種制止和督促,因此,建議收取閑置費的主體界定爲縣級以上國土資源管理部門對土地使用權的收回,更大程度上體現的是一種所有權,建議由代表土地所有權主體的縣級以上人民政府來行使。 

  四是明確閑置土地處置步驟 

  (一)現場巡查。國土資源部門按照土地使用權出讓合同的約定,對合同約定的動工期限滿一年的土地進行現場巡查初步調查。 

  (二)通知。經初步巡查發現沒有動工或不符合動工要求的,由國土資源部門向土地使用者發出使用通知,要求土地使用權人對開發利用情況作出說明,土地使用者應在規定時間之內提出對空閑地的利用處理計劃和意見,送交國土資源部門。 

  (三)調查確認。由國土資源部門根據土地使用者提交的資料,調查、取證。 

  (四)處置。對通過調查認定符合閑置條件的,按法定標准征收土地閑置稅費後,提出促進有效利用土地的意見。如果國土資源部門認爲土地使用者的土地利用處理計劃仍有不妥之處,可以向其提出書面建議或勸告。 

  (五)收回土地使用權,對征收土地閑置稅費後又閑置的土地,或符合強制收回的閑置土地,政府應當決定對其閑置土地收回,下發收回土地決定書。 

  (六)儲備或重新供應給他人使用。 

  五是完善土地市場價格體系 

  改變土地取得成本低、流通環節稅費負擔重、土地保有環節稅負過輕的土地價格體系,從土地取得環節、土地保有環節、土地轉讓以及土地開發利用等環節完善運用經濟杠杆調節土地資源的合理利用,更好地發揮有限土地資源效益的經濟效用。 

  首先,提高土地取得成本。由于土地取得成本在整個項目投資中所占比重非常低,用地單位、企業難免多圈多占土地,因此,提高土地取得成本,必須從源頭上加以控制,用經濟杠杆制約閑置土地的發生。貫徹“十分珍惜和合理利用土地,切實保護耕地”的基本國策,實行最嚴格的土地管理制度,保護國家糧食安全,保障失地農民生活水平不降低,在土地取得階段,一是要提高土地補償性成本,要嚴格界定公益性和經營性建設用地,逐步建立城鄉統一的建設用地市場,要按照同地同價原則及時足額給予農村集體組織和農民合理補償。二是要逐步提高新增建設用地有償使用費和耕地開墾費。三是提高耕地占用稅、城鎮土地使用稅等項稅收,拉開建設占用耕地與非耕地的差價,增加土地取得成本,形成保護耕地的社會氛圍,遏制多占土地的沖動,推動建設單位提高集約節約用地水平,防止土地閑置浪費。 

  其次,提高土地保有階段的稅費。一是對長期閑置不用的存量土地實施高額城鎮土地使用稅,或者開征土地占用稅,迫使土地占用者提出土地利用或轉讓的計劃,提高使用效率。二是對閑置不用擬轉讓的土地,按照市場價格爲基准,征收土地增值稅。三是設置閑置土地稅。針對目前我國土地利用中閑置浪費現象突出,增設土地閑置稅以限制和約束限制和約束閑置浪費土地行爲。一是明確土地閑置稅是針對土地使用權的取得者征收的稅種,即土地使用權取得者在取得土地使用權一段時期後仍未進行正常開發使用而對其開征的稅種,二是改革重在突出抑制閑置,囤積及投機土地等行爲的配置功能,具體內容有:一是將耕地占用稅、耕地閑置費和土地閑置費以及相關的收費合並爲土地閑置稅,劃歸地方稅,並由地方稅務機關征收。二是擴大征稅範圍,從閑置的耕地擴大爲閑置的所有土地。三是對于購置土地之後閑置一定時間如半年或一年以上的,應根據土地的評估價值適用較高的稅率,並隨閑置時間的增加相應提高稅率或加成征收。土地閑置稅可以隨著土地閑置時間的加長而加倍征收,直至由土地管理部門收回土地使用權。 

  六是用契約行政理念規範土地閑置行爲 

   土地使用权出让合同中,国家是以民事主体身份和土地所有者身份出现的,国家在土地使用者违约时采取行政警告直至无偿收回土地使用权的惩罚措施,正是国家行使其土地使用权的表现,而不是行政权力的行使在土地使用者违约时,民事责任和行政责任是分立的,土地使用者不仅要向出让人承担违约责任,国土资源部门也可以追究其行政责任。通过签订合同出让国有土地使用权,是契约行政观念直接生动的体现。作为行政契约的一种,国有土地出让合同在公開拍卖、招标、挂牌的基础上订立,这既是行政公開原则的体现,也是民事合同原理在行政合同订立过程中的反映,更能科学体现宗地市场价格,规范政府的行政行为,同的基本原则,又有利于从源头上预防和治理土地闲置行为。立足贯彻行政合综合运用法律手段、经济手段和必要的行政手段。同规定实现的不可能性,实际无法操作或操作起来行政成本增加,土地出让合同采用契约性质的行政合同,适用民事约束来规范,以减少行政成本,提高行政效率。

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